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Thème

Décentralisation et Enjeux Politiques. L'Exemple du Conflit Casamançais (Sénégal)

Hassane Dramé

Texte intégral

1Au Sénégal, l'État est parvenu à imposer dans l'ensemble du territoire sa "capacité d'inclusion totale". Mais en Casamance, où les structures traditionnelles imprègnent fortement l'espace politique et culturel, l'État éprouve des difficultés considérables à faire prévaloir ses prérogatives. Cette imperméabilité de l'État aux structures ou aux cultures casamançaises pose en filigrane la problématique de l'intégration de cette région dans l'espace national. Cette problématique a été abordée pendant une longue période dans un "sens horizontal", notamment à travers les relations ethniques (Coulon 1972). Or, force est de constater qu'elle peut prendre différentes formes et recouvrer différentes interprétations. Dans le cas de la Casamance, la question de l'intégration se situe à un double niveau : niveau politique et niveau économique. La volonté des pouvoirs publics de mieux intégrer cette région paraît manifeste depuis quelques années. Mais celle‑ci se heurte aux différents cycles de violence que connaît cette région, lesquels contribuent à faire reculer l'échéance de l'intégration de cette partie du territoire.

2La régionalisation, qui constitue le stade ultime de la décentralisation au Sénégal, présente des enjeux spécifiques dans la partie Sud du pays. Cette région aux divers particularismes a connu des statuts différents au cours des réformes administratives successives. Depuis 1980, un conflit armé oppose l'État à un mouvement séparatiste qui revendique l'indépendance de la Casamance. De nombreuses tentatives de médiation et de solutions de sortie de crise n'ont pas pu dénouer les fils d'un conflit aux multiples rebondissements. La régionalisation était envisagée comme une des diverses solutions de sortie de crise, mais elle paraissait pour certains comme une concession faite au mouvement séparatiste. Malheureusement cette solution s'est avérée très tôt comme une voie sans issue. Par ailleurs, ce qui était au départ perçu comme un conflit local devient de plus en plus une crise internationale qui affecte l'ensemble des pays des Rivières du Sud et confère au conflit casamançais une dimension internationale.

Les évolutions politiques de la Casamance

3Depuis 1980, la Casamance est sujette à une série d'événements tragiques et déterminants quant à son intégration dans l'ensemble national. L'irrédentisme diola est révélateur d'une crise du lien inégal entre un centre et sa périphérie. La régionalisation amorcée dès 1992 et mise en application le 1er janvier 1997 est la réponse que l'État souhaitait apporter pour contrecarrer le discours séparatiste du MFDC qui revendique l'indépendance de la Casamance.

La résurgence d'un irrédentisme

Rappel des événements

4À l'accession du Sénégal à l'indépendance et selon une logique de découpage‑redécoupage et de changement de dénomination, la Casamance devenait successivement un des sept, puis une des huit et des dix régions du Sénégal. Une vingtaine d'années plus tard, on assiste de manière explicite à la montée de revendications indépendantistes qui vont être suivies par un véritable conflit armé 1. En 1980, la région est ébranlée par des manifestations lycéennes qui se traduisent par des grèves contre les insuffisances d'infrastructures pédagogiques et scolaires. Ces manifestations se sont soldées par un mort ce qui, faute d'apaiser les esprits, a renforcé au sein de la jeunesse, la volonté de poursuivre le mouvement avec le soutien d'un grand nombre de femmes. L'éruption des femmes dans ces manifestations traduit au moins deux sentiments : d'abord, le refus de voir "leurs enfants" se faire tuer et ensuite la volonté de prouver qu'elles sont des êtres insoumis, accomplissant naturellement leur rôle social. Le conflit est apparu en décembre 1982 à Ziguinchor, à la suite d'une marche, organisée par le MFDC, qui revendiquait l'indépendance de la Casamance 2. La répression sanglante qui s'en est suivie a marqué le point de départ de l'affrontement entre les rebelles du MFDC et J'armée sénégalaise. Le cycle action violente ‑ répression a été pendant plusieurs années le vécu quotidien de la vie politique et sociale en Casamance. C'est essentiellement en basse Casamance, en pays diola, qu'ont eu lieu les principaux troubles 3. Au fur et à mesure de l'évolution du conflit, la topographie du conflit va se déplacer pour se fixer de manière quasi définitive sur une centaine de kilomètres le long de la frontière bissau‑guinéenne.

5A partir de 1990, on assiste à une radicalisation du mouvement du fait du contexte défavorable et de l'affaiblissement intérieur et extérieur de l'État sénégalais. Au plan interne, la libération l'année précédente de l'Abbé D. Senghor et l'amnistie des principaux responsables du MFDC avaient permis de réorganiser le mouvement rebelle. Par ailleurs dans la même période, le Sénégal se relève d'un crise politique très tendue suite à la contestation par l'opposition des élections de 1988. Le PDS en effet sous la bannière du Sopi 4 avait tenté de récupérer le mouvement de contestation et les émeutes qui ont suivi les élections. Parallèlement, le Sénégal devait faire face aux tensions frontalières avec ses principaux voisins au Nord et au Sud. A la suite du conflit avec la Mauritanie, une partie de l'armée sénégalaise est déployée le long de la frontière Nord. Au Sud, l'éclatement de la Confédération de la Sénégambie fait naître des tensions entre les deux États, le Sénégal reprochant à la Gambie de servir de base arrière du MFDC et d'abriter des rebelles. Avec la Guinée‑Bissau le contentieux est ravivé par la découverte, au large de la frontière maritime du Sénégal, des gisements de pétrole offshore que les deux pays se disputent. Comme avec la Gambie, le régime bissau‑guinéen est accusé de favoritisme à l'égard du mouvement séparatiste (Faye 1994).

6L'échec de la politique du tout militaire et du tout répressif est à l'origine de la conclusion d'un premier cessez‑le‑feu signé à Bissau le 31 mai 1991 entre le gouvernement sénégalais et le MFDC. Cet accord, garanti par la Guinée‑Bissau, stipule l'arrêt de toute activité armée, le retrait de toutes les forces armées et d'intervention, la libre circulation des biens et des personnes. L'accord a permis d'amnistier tous les délits et crimes commis dans ce conflit et de créer une mission de consolidation de la paix confiée à un ancien parlementaire casamançais de l'opposition 5.

7Cet accord a été interprété, du côté de la rébellion, comme une victoire et ce pour au moins deux raisons. En premier lieu, les séparatistes du MFDC considèrent avoir lavé les affronts et les humiliations infligés par les "nordistes" et par conséquent estiment avoir retrouvé leur fierté. En second lieu, en négociant avec l'État, ils ont acquis leur légitimité politique auprès de ceux qui les considéraient auparavant comme des "bandits" ou des "esprits égarés" (Wal fadjri 1993).

8Curieusement, c'est au sein même du MFDC que cette pacification provoque des secousses. La gestion de la paix reste marquée par deux attitudes contradictoires : d'un côté le MFDC reste figé sur l'idée d'indépendance, de l'autre la puissance publique n'entend pas attribuer à la région un statut particulier, ni lui accorder l'indépendance. La concurrence que se livrent les chefs militaires signataires de l'accord et les maquisards est à l'origine de la division du mouvement. Suivant cette logique, apparaît fin 1991 au nord de Bignona ce qui est convenu d'appeler le "Front Nord", contrôlé par S. Badji et K. Diatta. Ces derniers paraissent au départ comme inflexibles à tout compromis, avant de se montrer favorables à des négociations avec le gouvernement 6.

Les référents ethniques et identitaires comme marqueurs de la crise

9Dans le conflit casamançais, des attitudes et comportements propres au groupe ethnique diola ont été mis en avant pour justifier soit une manifestation, soit un attentat, soit un meurtre. La référence au bois sacrés, aux boekin (fétiches), ou la participation des femmes diola aux différentes manifestations en sont les principales illustrations. En Casamance, pas plus que dans d'autres contrées africaines, dès qu'un conflit interne fait son apparition la qualification communément avancée et admise est celle de conflit ethnique 7.

10La problématique de l'identité casamançaise débouche plus globalement sur celle du régionalisme casamançais. Elle s'expliquerait par la présence dans un espace donné de populations différentes par leurs origines et leurs attitudes. L'émergence et le développement de ce régionalisme seraient la conséquence de l'absence d'une dimension spatiale et locale de l'administration publique (Diop & Diouf 1990). Le discours des casamançais sur la différence participe au processus de construction identitaire. Pour les uns, ce discours repose sur un effet de miroir qui renverrait aux populations casamançaises l'image du regard des autres. Pour d'autres, ce discours est le fait de mécontents politiques imbus d'un ethnocentrisme exacerbé et qui veulent confiner les casamançais dans une immunité paralysante qui inhibe tout espoir d'ouverture et suscite la révolte (Aïdara 1995). C'est ce que J.‑C. Marut appelle le "regard inégal alimenté par des images négatives stéréotypées" (Marut 1994 : 197). Le discours ethnique, bien qu'idéologisant, n'interdit pas la manipulation, ni l'interprétation de l'histoire du groupe par ceux qui y ont des intérêts. La division administrative intervenue en 1984 n'a pas réussi à étouffer ce sentiment d'appartenance à une identité commune. Mais pour autant dans toute construction identitaire n'y a‑t‑il pas une part d'idéologie que le référent ethnique entretient ?

11L'apparition dans les années soixante‑dix d'associations basées sur des solidarités semble confirmer la thèse de l'absence de cohésion autour de l'identité casamançaise 8. Par ailleurs, des associations fondées sur des intérêts ethniques et regroupant des ressortissants d'un même village, d'une même ville ou du même département ont fait leur apparition. L'identité casamançaise se définirait plutôt par rapport à l'appartenance à un territoire séparé (par la coupure gambienne) et donc différent. Selon le groupe ethnique, cette identité va s'affirmer à travers des modèles culturels et des valeurs sociales différents de ceux des groupes ethniques "nordistes". Le sentiment d'appartenance à une identité casamançaise commune naîtrait donc de la marginalisation dont se disent victimes les groupes ethniques casamançais. Dans la réalité, l'affirmation et la revendication de cette identité résultent plus de cette marginalisation que d'un véritable consensus interethnique. Avec la recherche des solutions de la crise casamançaise, le sentiment d'appartenance à une identité casamançaise semble être renforcé. Cela se traduit par l'importance du dispositif et des organismes de concertation dans lesquels les politiciens locaux, les membres de la société civile et les représentants des principaux cultes se sont retrouvés.

12Enfin, c'est sur la référence au passé historique de la Casamance que reposent les propos sur la différence, lesquels accréditeraient la réalité d'une identité casamançaise. L'idée est que de toutes les régions du Sénégal, la Casamance a été la dernière a être rattachée au territoire sénégalais. Jusqu'en 1939, cette région a été gérée en tant que colonie à part entière et ce n'est qu'après la seconde guerre mondiale que son rattachement à l'espace économique sénégalais devient effectif 9. Ce retard à l'intégration paraît suffisant aux partisans de la différence pour expliquer la faiblesse des liens entre la périphérie casamançaise et le reste du territoire.

L'incompatibilité des systèmes et des modèles d'organisation

Une faible emprise sur les structures étatiques

13C. Savonnet‑Guyot s'interrogeait à juste titre "s'il est possible que l'État d'aujourd'hui ne soit que le prolongement des structures sociales qui lui préexistent et la simple reproduction dans un cadre géopolitique différent des anciens systèmes de domination et d'inégalité" (Savonnet‑Guyot 1981). En rapportant cette interrogation dans les rapports entre l'État sénégalais et la Casamance, on y entrevoit quelques éléments explicatifs de la persistance du conflit casamançais. La confrontation de deux systèmes antagonistes s'est traduite par des révoltes pour cause d'incompatibilité de modèles d'organisation. Le fonctionnement et les rapports de l'administration décentralisée sur le terrain en sont une parfaite illustration.

14Depuis l'indépendance, l'administration centrale n'a jamais réussi à intégrer véritablement certaines communautés dans le système d'allégeances communautaires couvrant la société sénégalaise et qui porte sur la politique économique dominée par l'arachide et sur la politique culturelle (Cruise O'Brien 1979). Cette carence serait à l'origine de la résurgence des traditions de luttes guerrières contre les "envahisseurs" dans le but d'alimenter leur résistance face aux agresseurs extérieurs. L'administration locale s'est avérée incapable de pénétrer les structures villageoises sans recourir aux personnalités politiques qui en l'occurrence servent de relais aux populations, aux organisations paysannes, ou aux associations villageoises. Une administration aussi distante de ses administrés et faiblement intégrée laisse indiscutablement l'initiative aux populations et rend inertes les dispositifs propres de l'État.

Incompatibilité des croyances

15Si la Casamance est pluriethnique, elle est aussi pluriconfessionnelle. Les populations se partagent en trois principaux groupes : musulmans, chrétiens et animistes. Concrètement cette répartition est sujette à de nombreuses variations compte tenu de l'attachement des populations à la multiplicité des cultes. L'État sénégalais se proclame dans sa constitution comme un État laïc et par conséquent récuse toute création de parti politique sur des critères d'appartenance ethnique, régionale ou religieuse. En basse Casamance, le prosélytisme musulman est vécu comme une agression et l'implantation de l'Islam se ferait selon le MFDC aux dépends des autels et des bois sacrés (Anonyme 1985). Malgré l'importance de la communauté chrétienne en basse Casamance, les rapports entre l'Église catholique et les populations diola animistes (nombreux dans le Kasa) sont très conflictuels. Le problème de l'Église réside dans son incapacité de se défaire de sa double appartenance : appartenance au groupe ethnique diola avec toutes ses valeurs sociales et appartenance à l'Église de Rome. La question qui se pose est de savoir si le fait d'être chrétien permet de se soustraire aux coutumes ? Pour R.‑M. Saum, les diola à l'époque de leur conversion n'étaient ni autorisés à incorporer les croyances animistes, ni encouragés par les missionnaires à adapter la doctrine chrétienne aux questions spirituelles diola (Baum 1990).

La crise comme enjeu de politique intérieure

16Au sein de la classe politique sénégalaise, le consensus sur la crise casamançaise s'est fait autour de la nécessité de sa résolution, et cela sur la base de l'attachement au principe de l'intégrité nationale. Mais les divergences apparaissent sur les solutions de sortie de crise. La lutte de positionnement et des tendances au sein du PS local inhibe partiellement les stratégies du pouvoir, et le règlement du conflit par l'entremise unique des politiciens locaux paraît loin d'être acquis. Les propositions émanant des partis de l'opposition visent soit l'autodétermination, soit l'octroi d'un statut autonome. C'est le cas de And‑Jef/PADS, parti dirigé par un casamançais, Landing Savané, pour qui la crise casamançaise est un problème de construction de l'État et donc relève de la responsabilité de ce dernier. La proposition du RND présente sur certains points des similitudes avec la gestion actuelle des régions. Mais toutes ces propositions paraissent peu crédibles en ce sens qu'elles ne prennent pas en compte les principaux acteurs concernés par le conflit.

La Casamance dans l'histoire politico‑administrative du Sénégal

17La diversité ethnique et les spécificités culturelles des sociétés casamançaises confèrent à cette région des particularismes qui lui sont propres et qui sont liés à l'histoire et à la culture des populations locales. Ces particularismes sont inscrits dans l'histoire coloniale de la Casamance et dans l'évolution de celle‑ci au sein de l'État sénégalais post‑colonial. Si le statut de la Casamance à l'époque coloniale a fait l'objet de multiples "retouches", au moment de l'indépendance le prolongement de l'État sénégalais dans sa partie méridionale s'est notamment distingué à travers les volets politique et administratif.

Les réformes administratives en Casamance

18Jusqu'au redécoupage intervenu de 1984, le schéma de l'organisation administrative de la Casamance reprenait en grande partie les découpages opérés par l'administration coloniale. La réforme opérée en 1984 présente quelques singularités en ce sens qu'elle a un rapport marquant avec les spécificités ethniques et religieuses présentes dans l'espace casamançais. Aussi curieux que cela puisse paraître, ce découpage suit parfaitement la ligne de différenciation ethnique de la Casamance avec dans la région de Ziguinchor une majorité de diola, et dans la région de Kolda une dominante manding et peulh. Officiellement, ces facteurs n'ont pas prévalu dans le redécoupage administratif, mais il semble que les besoins spécifiques exprimés par les populations de la basse Casamance et leurs comportements lors du conflit ont fait prendre conscience aux dirigeants sénégalais des particularismes de cette partie de la Casamance. Au plan stratégique, ce découpage constitue pour l'État un moyen de contrôle et d'encadrement de cette région sujette à des troubles permanents.

19L'organisation administrative de la Casamance est équivalente à celle des autres régions du Sénégal. Mise à part la région qui dispose d'un nouveau statut, le département et l'arrondissement sont dirigés par des autorités (Préfet et du Sous‑Préfet) qui ont pour mission de représenter l'État dans leur champ d'intervention respectif. En tant qu'émanation de l'État ou du parti au pouvoir, les autorités étatiques locales sont les principaux organisateurs de l'action de la puissance publique, ce qui leur vaut d'importantes et diverses attributions. A l'image de ce qui prévaut à l'échelon national, l'efficacité de ces différentes structures administratives est loin d'être garantie, compte‑tenu de la faiblesse de leurs moyens, mais surtout de l'omniprésence de l'administration centrale dans tous les services régionaux ou départementaux. Cela explique l'absence de véritable politique régionale de développement. aggravée par le fait que la région n'est pas véritablement un acteur de l'activité administrative 10. Ce sont les services régionaux des différents ministères qui reproduisent dans les différents échelons administratifs les directives ministérielles. L'insuffisance de la déconcentration des structures en milieu rural, des moyens et des pouvoirs pris par l'administration centrale est à l'origine du dysfonctionnement des services ministériels (Darbon 1988).

20En 1992 le gouvernement sénégalais a initié une réforme des régions. La loi du 7 février 1996 a érigé la région en collectivité territoriale dotée de la personnalité morale, de l'autonomie financière et d'une assemblée élue au suffrage universel. Cette réforme est l'objet d'enjeux politiques et économiques importants pour l'ensemble des régions, particulièrement pour la Casamance. Dorénavant, l'avenir économique et politique de cette collectivité dépend non plus uniquement des orientations économiques du pouvoir central, mais de la politique impulsée localement par les décideurs et acteurs locaux.

Les relais politiques locaux au service de l'État

21L'enracinement de l'État dans cette région s'est opéré par le canal des partis politiques. Sous la présidence respective de L.S. Senghor et de A. Diouf, les leaders politiques casamançais ont servi de relais politique pour la diffusion de l'information du pouvoir ou de l'administration centrale. Avec la politique de dialogue amorcée dans les années cinquante, Senghor est parvenu à obtenir les ralliements des personnalités casamançaises. Au fur et à mesure de leur ralliement, ces personnalités seront intégrées dans les différents appareils de l'État et du parti au point d'être légitimées comme "barons" ou "patrons" politiques (Fatton 1987).

22Au milieu des années soixante, les premières personnalités casamançaises ayant rallié le parti au pouvoir étaient Émile Badiane et Assane Seck. Cette adhésion scelle l'alliance entre les élites politiques casamançaises et le président Senghor. Il permet le rattachement de cette région, du moins en ce qui concerne ses élites, au reste du Sénégal 11. C'est le point de départ d'une représentation ininterrompue à ce jour des élites casamançaises dans différentes équipes gouvernementales ou à l'Assemblée nationale. L'autre spécificité politique de la Casamance tient au fait qu'elle est la première région du Sénégal où le principal parti de l'opposition est parvenu à asseoir son influence au point de supplanter le PS lors des municipales ou de législatives notamment à Oussouye, Bignona, et récemment à Sédhiou (Dramé 1993). Contrairement à ce que l'on aurait pu penser, les résultats flatteurs de l'opposition ne traduisent pas seulement la suprématie d'un parti politique sur un autre. Ils sont à la conjonction de deux phénomènes : d'une part l'ancrage très marqué du parti dans la région, et d'autre part, le fait que les responsables de ce parti ont su tirer profit de la crise du parti au pouvoir et des querelles internes qui ont poussé certains responsables locaux du parti socialiste à voter pour l'opposition. Le ralliement à l'un ou l'autre parti résulte plus de l'avantage d'un groupe ethnique de rassembler ses voix autour d'une formation politique pour défendre ses intérêts (Darbon 1988 : 132). L'influence personnelle de certains leaders, la volonté de certains marabouts de jouer le rôle d'agent recruteur d'un parti politique expliquent parfois le vote en faveur de tel ou tel parti 12.

La régionalisation en Casamance : espoirs et incertitudes

La genèse d'une réforme

23L'avènement du parcours de la décentralisation s'amorce au Sénégal à partir de 1966 avec la promulgation de la loi sur le code de l'administration communale. Le 19 avril 1972 une nouvelle loi créant les communautés rurales est adoptée par le parlement sénégalais 13. L'aspect novateur dans cette réforme de 1972 c'est l'octroi de la personnalité juridique à la nouvelle institution. Les communautés rurales dotées de ce nouveau statut se sont vues attribuer un patrimoine et des ressources propres ; le droit de recevoir des dons et legs ; la responsabilité civile de ses représentants lorsqu'ils agissent au nom de leur communauté rurale respective (Secrétariat d'État Promotion Humaine 1972). Il existe en tout 336 communautés rurales au Sénégal dont 68 en Casamance. Pour compléter le schéma de la décentralisation, les autorités sénégalaises ont estimé qu'il était nécessaire d'opérer une grande réforme des régions. Ainsi, dans son discours à la Nation du 3 avril 1992, le Président A. Diouf annonce la réforme institutionnelle des dix régions du Sénégal (Le Soleil 1992). Dans ses grandes orientations, la loi votée par l'Assemblée Nationale sénégalaise le 7 février 1996 érige les régions en collectivités territoriales dotées de la personnalité morale, de l'autonomie financière et d'une assemblée élue au suffrage universel. La philosophie de cette réforme demeure celle d'une implication plus importante des populations locales dans la gestion de leurs préoccupations économiques et sociales.

Principes de la régionalisation

24Même si les pouvoirs publics ont proclamé leur volonté d'opérer une politique de régionalisation qui se veut sénégalaise, tout indique que les sources d'inspiration ont été largement inspirées de l'expérience française 14. La régionalisation telle que adoptée par l'Assemblée nationale sénégalaise s'appuie sur quelques principes fondamentaux :

  • La région est dotée d'un statut unique : en d'autres termes, les dix régions du Sénégal ont dorénavant le même statut et les mêmes compétences. Les moyens humains et financiers sont répartis en fonction des paramètres et des atouts de chaque région. Les différences entre régions ne s'apprécient qu'à partir de la valorisation que chaque région tire de ses atouts et de ses spécificités.

  • Un équilibre entre décentralisation et déconcentration : à une décentralisation forte avec des régions puissantes et des collectivités locales autonomes, doit correspondre une déconcentration avec des représentants de l'État crédibles auprès des élus locaux.

  • Une répartition équitable des centres de décision et des ressources : il s'agit de décider mieux, au plus près possible des populations locales, et de manière démocratique. Compte tenu des contraintes financières de l'État et de la situation économique d'ensemble, la régionalisation doit s'organiser selon la répartition des ressources humaines et financières existantes, entre l'État central et ses représentants locaux d'une part, entre l'État central et les collectivités locales d'autre part.

  • Un contrôle à posteriori : ce contrôle porte sur les actes les plus courants, le contrôle à priori n'étant maintenu que pour les actes qui engagent durablement la collectivité locale. Les actes soumis au contrôle de légalité, sont des actes des organes régionaux et locaux.

  • La sauvegarde de l'unité nationale et de l'intégrité territoriale.

Objectifs de la régionalisation

25En tant qu'échelon supplémentaire de l'organisation des pouvoirs publics, la collectivité locale régionale doit répondre aux objectifs suivants :

  • Assurer le développement économique et social malgré des disparités régionales des ressources, des potentialités économiques variées.

  • Installer une administration proche des usagers en confiant aux instances élues tous les services publics de proximité qui n'engagent pas la nation.

  • Dynamiser la région dans le cadre de l'État unitaire : selon ses caractéristiques, ses ressources et atouts spécifiques. Cet objectif paraît simpliste en ce sens qu'il installe implicitement une concurrence entre les collectivités locales régionales.

26Pour atteindre ces objectifs, la région sera administrée par un organe délibérant, le Conseil Régional et par un organe exécutif, le Président du Conseil Régional assisté d'un bureau. La représentation de l'État sera assurée par le Gouverneur exerçant notamment le contrôle de légalité. Les conseillers régionaux sont élus au suffrage universel pour une durée de cinq ans. Leur nombre varie selon la taille de la région.

La régionalisation : une voie sans issue ?

27Dans l'allocution annonçant la réforme des régions, le Président A. Diouf, en faisant référence au problème casamançais, envisageait une réforme en profondeur de la loi sur la régionalisation à condition qu'elle ne remette pas en question l'unité nationale. L'émancipation irréversible des régions devrait faire de cette collectivité "la clé de voûte du développement régional, dans l'unité nationale" (Le Soleil 1992). Même si le principe de l'unité et de l'indivisibilité de la République n'est pas explicitement mentionné dans la constitution sénégalaise, l'article 4 de la constitution interdit toute propagande régionaliste pouvant porter atteinte à la sécurité intérieure de l'État ou à l'intégrité du territoire.

28L'État jacobin sénégalais héritier de la tradition française se veut un État unitaire, c'est‑à‑dire un État possédant un seul centre d'impulsion politique et gouvernementale dans lequel tous les individus placés sous sa souveraineté obéissent à une seule et même autorité (Ziller 1993). Cette logique persistante de centralité suggère que les politiques de décentralisation traduisent d'abord un souci de pénétration du milieu local, plutôt qu'une volonté d'attribuer aux collectivités décentralisées les moyens d'une autonomie (Coulon 1979). L'annonce d'une perspective régionaliste a été perçue comme une concession faite par les pouvoirs publics aux partisans de l'indépendance de la Casamance et motivée par la "crainte d'un détournement des objectifs par des ambitions démesurées de certains leaders" (Aïdara 1995).

29Au plan institutionnel : la situation de la Casamance jusqu'à cette réforme se traduisait par une sorte de rapports ambigus avec le "centre". En effet, cette région méridionale bien qu'étant rattachée au centre en est toutefois éloignée géographiquement et culturellement. En émettant comme principe la recherche de l'équilibre entre décentralisation et déconcentration, l'État sénégalais devra choisir un modèle souple qui prenne en compte les particularismes locaux 15. Mais les deux modèles d'organisation n'apportent pas de réponse définitive au sort de la Casamance.

30La déconcentration se heurte à des obstacles liés à la rareté des ressources, et aux résistances des élites bureaucratiques de la capitale qui pour la plupart sont étrangères à la région. D'où la sous‑administration aggravée par l'isolement de la région sud.

31Quant au modèle de la décentralisation, il peut s'avérer lourd ou léger et favoriser un degré d'autonomie plus ou moins élevé des collectivités décentralisées. En cela, le modèle français, par la nature plurielle de sa politique de décentralisation et des statuts des collectivités territoriales, atteste bien de la nécessité d'une diversité en matière de politique de décentralisation. En effet, il existe un statut pour les départements et les régions de la métropole, un autre pour les départements et les territoires d'Outre‑mer, pour la Corse etc.

32Les politiques de décentralisation successives des pouvoirs publics sénégalais ont très tôt montré leurs limites tant sur le plan du fonctionnement des collectivités territoriales (contrôle des agents, fonctionnement des services...) que des moyens financiers nécessaires. En Casamance, comme du reste dans les autres régions du Sénégal, il paraît surréaliste, dans une situation de crise économique et financière, de procéder à un approfondissement de la décentralisation avec comme objectif l'octroi de l'autonomie financière de la collectivité. Cette autonomie, pour être un tantinet crédible, suppose la mise en place d'un système d'impôts locaux. Il semble que le gouvernement sénégalais se trouve dans le paradoxe suivant : ce n'est qu'après avoir mis en place les organes de fonctionnement des nouvelles collectivités, qu'il a jugé indispensable la mise en place d'un système d'impôts locaux. Il y avait une asymétrie entre les transferts de responsabilités induits par la régionalisation et ceux de la fiscalité. Il est apparu que les régions n'avaient pas de fiscalité propre, les collectivités locales étant incapables de prendre en charge les responsabilités nouvelles qui leur incombent (Le Soleil 1997). Les fonds mis à la disposition des régions pour le démarrage provenaient d'un fonds spécial, constitué par l'État à travers la TVA. Or, ces fonds se sont avérés nettement insuffisants pour faire fonctionner les nouvelles collectivités. Actuellement, la fiscalité locale forme autour de trente‑deux impôts et taxes dont certains n'ont pas d'importance, alors que d'autres font l'objet d'un minimum fiscal. C'est dans ce contexte qu'il faut inscrire la volonté de modernisation et de simplification des impôts et taxes afin de corriger cette incohérence 16. La faiblesse du potentiel fiscal disponible et la durée limitée de la subvention des régions par l'État augurent mal de la nécessaire autonomie locale. Autonomie dans les secteurs d'intervention des institutions locales, dans la capacité décisionnelle de autorités locales, dans l'accès des élus au pouvoir central (Balans, Coulon & Gastellu 1975).

33Au plan politique : un des objectifs de la réforme des collectivités locales étant l'approfondissement de la démocratie locale dans le sens d'une meilleure participation des populations locales. Cette participation se définit comme l'exercice du droit de regard, de libre discussion et d'intervention de ceux qui dans une communauté devaient subir les règles. Toute la difficulté réside dans la capacité des populations d'influencer les affaires publiques dans un système qui s'apparente à un tribalisme local (Mény 1992). En Casamance, que ce soit dans la région de Ziguinchor ou de Kolda, le pouvoir politique local est tenu par des acteurs bien identifiés qui du fait du cumul des mandats et de leur longévité politique, parviennent à s'identifier aux collectivités dont ils ont la charge. C'est le cas de Robert Sagna à Ziguinchor, de Landing Sané à Bignona, Pascal Manga à Ousssouye, Thou Diallo puis Balla Moussa Daffé à Sédhiou, Moctar Kébé à Kolda, et Ousmane Seydi à Vélingara. Le phénomène est identique en France où le poids du gouvernement local a permis d'identifier certaines personnalités politiques à de grandes métropoles régionales 17. Les enjeux politiques, bien qu'étant devenus des enjeux locaux, ne suscitent pas toujours une forte adhésion des populations. La régionalisation en tant que moyen d'émancipation et de développement des régions a néanmoins suscité des rencontres entre responsables politiques (personnalités politiques nationales et locales), représentants ministériels locaux et acteurs représentants des populations, les organisations paysannes auprès des collectivités locales. L'objectif étant de réduire autant que possible l'écart entre les choix politiques et les propositions techniques relatives à l'aménagement du territoire.

34L'un des déterminants de la crise casamançaise est le faible développement économique de la région qui se manifeste par un manque chronique d'équipements et d'infrastructures. C'est ainsi par exemple que l'état de délabrement de l'infrastructure routière rend pénible le déplacement des populations entre le Sud et le Nord du pays, ou à l'intérieur de la région même. Par ailleurs, le patrimoine foncier local est l'objet de nombreuses spéculations. En effet, de nombreuses terres aux environs de Ziguinchor ont été affectées à des fonctionnaires et à certains "nordistes". Or il Y a une sorte d'exception casamançaise dans l'appropriation et la gestion des terres. Celles‑ci ont un caractère quasiment sacré, notamment chez les diola, et elles ne sont donc pas susceptibles d'être cédées à des individus considérés comme étrangers. La distribution de ces terres, souvent sur des bases clientélistes, a été un des catalyseurs de la crise casamançaise (Hesseling 1995).

35Au plan économique : toute politique de décentralisation inclut un volet économique incitant les populations à prendre en main la gestion économique des ressources. Au Sénégal, la mise en place de ce volet peut être facilitée par la définition des priorités il partir des plans régionaux de développement intégré, adoptés dès 1988 et conçus sur la base des richesses et des atouts de chaque région (Mbaye 1994). La prise en compte des spécificités régionales semble d'autant plus importante que l'action de l'État, par le biais de ses services régionaux, a révélé des difficultés de coordination et de suivi du développement régional. La valorisation des potentialités économiques de chaque région passe par une dotation en infrastructures répondant à des logiques économiques correspondant au marché local et national. Mais l'organisation du territoire est telle qu'on doit faire face à un paradoxe : les régions disposant de réelles potentialités ne sont pas celles qui sont les mieux équipées. Malgré les mesures incitatives octroyées aux entreprises candidates à la décentralisation, 80% des emplois les mieux payés sont toujours localisés dans la région de Dakar (Kane 1994). De plus en plus, la dynamique économique semble être insufflée par des structures associatives de dimension régionale constituées sous forme de fondation ou d'association. C'est le cas de la Fondation du Sine‑Saloum, ou de la Convention des Saint‑Louisiens. En Casamance, s'est créée en 1994 dans la région de Kolda une structure identique dénommée Fondation pour le développement de la région de Kolda (FDRK). Cette fondation, mise en place avant la nouvelle réforme, est la résultante d'une synergie entre les ressortissants de la région et les populations locales. Elle est à l'origine de plusieurs rencontres avec les populations sur la dynamique du développement local. L'ASDEC (Association pour le développement de la Casamance) est une autre structure qui s'étend sur l'ensemble de la Casamance et dont les objectifs visent à assurer le développement économique et social de la région.

Les prolongements externes de la crise : la nouvelle dimension d'un conflit local

La Casamance : un handicap dans la géopolitique sous‑régionale

36La Casamance apparaît comme le "maillon faible" de la géopolitique des pays des Rivières du Sud. Cette région a déterminé la nature des rapports fluctuants du Sénégal avec ses voisins gambiens et bissau‑guinéen (Faye 1994 : 198). La coupure gambienne marque la discontinuité de cette région par rapport au reste du territoire, avec les handicaps politiques et économiques que cela représente. C'est pour surmonter ces handicaps que le Sénégal a essayé de créer une union douanière et économique avec la Gambie. Le coup d'État tenté en 1981 par Kukoï Samba Sagnang contre le Président Oaouda Oiawara a servi d'alibi aux autorités sénégalaises pour réaliser leur ambition. Le rétablissement par l'armée sénégalaise de l'ancien Président a facilité la création de la Confédération de la Sénégambie, qui disparaîtra en 1989 avant même d'avoir atteint sa plénitude. L'éclatement de la Sénégambie et la crise casamançaise ont entretenu pendant toutes ces périodes les tensions entre les deux pays. Le gouvernement sénégalais reprochant aux autorités gambiennes de faire de leur territoire une base de transit d'armes destinées aux combattants du MFDC. En outre, il est reproché à la Gambie d'héberger des membres influents du mouvement rebelle, ainsi que des officiers instructeurs d'États hostiles au Sénégal. Pour les responsables sénégalais ces griefs sont la preuve d'un complot ourdi par la Gambie et la Mauritanie en vu de déstabiliser le Sénégal à partir de sa région Sud (Wal fadjri 1990).

37En réalité, des facteurs plus visibles ont présidé à l'éclatement de l'union sénégambienne. En plus de la différence linguistique, le réveil d'un sentiment national gambien a renié peu à peu le leadership sénégalais au sein de la confédération, ainsi que la présence des troupes sénégalaises sur son territoire. C'est sur le terrain de la défense des intérêts économiques et financiers que l'explication de l'éclatement de la confédération paraît la plus crédible. La Gambie en tant plaque tournante de nombreux trafics et de contrebande réexportait vers le Sénégal divers produits manufacturés au détriment des opérateurs économiques et des recettes douanières de l'État sénégalais (Le Soleil 1994). L'intérêt des tenants de ce trafic était de miner toute tentative de rapprochement et d'intégration économique entre les deux pays. En guise de représailles, le gouvernement sénégalais met en place un cordon sanitaire douanier pour diminuer le commerce transfrontalier. Par la suite, le Sénégal adopte une stratégie d'encerclement dans le but de gêner les communications gambiennes avec le reste de la sous‑région (Sail 1992).

38Les litiges avec la Guinée‑Bissau sont nés j'une succession de contentieux dont le point culminant a été la guerre du pétrole entre les deux pays en mai 1990 18. Les premières tensions apparaissent au moment de l'indépendance de la Guinée‑Bissau. Les responsables bissau‑guinéens déploraient l'absence de soutien et de solidarité des autorités sénégalaises au moment de leur guerre de libération nationale 19. Par la suite, la découverte d'un gisement de pétrole offshore dans la zone maritime sénégalaise sera l'occasion pour la Guinée‑Bissau de contester le tracé de la frontière maritime entre les deux pays. Mais la perspective d'une guerre aux conséquences imprévisibles et aux effets dévastateurs a précipité la recherche d'un compromis. Celui‑ci a été obtenu avec l'accord de gestion paraphé entre les deux gouvernements le 14 octobre 1993. Au‑delà du litige pétrolier et avec cet accord de cogestion, les deux gouvernements s'engagent à exploiter en commun les ressources halieutiques, pétrolières et autres contenues par le plateau continental situé au large de la Casamance. Mais comme avec la Gambie, le Sénégal déplore les complicités réelles ou supposées dont bénéficieraient les rebelles du MFDC au sein du gouvernement et de l'armée de la Guinée‑Bissau.

39Les rapports fluctuants qu'entretient le Sénégal avec ses deux voisins du Sud, ainsi que les impératifs nationaux, rendent plus que nécessaire l'intégration de la Casamance dans l'ensemble national. Le resserrement des liens entre le centre et sa périphérie régionale s'avère indispensable pour assurer l'intégration politique de la Casamance. C'est dans cette logique que s'inscrit le discours sur la décentralisation amorcé en 1992 et qui est devenu réalité depuis le 1er janvier 1997 avec l'application de la loi sur la régionalisation.

40Bordée géographiquement par la Gambie au Nord et la Guinée Bissau au Sud, la Casamance joue un rôle important dans la géopolitique de "cette région des Rivières du Sud. Cette situation a conféré au conflit casamançais une dimension internationale non négligeable, ce d'autant plus que les deux pays ont servi de zone de repli aux rebelles. Elle a en outre entretenu de manière permanente un climat de vive tension entre le Sénégal et ses deux voisins, soupçonnés par les autorités sénégalaises de contribuer à sa déstabilisation. Or depuis le 7 juin 1998, on assiste à une autre tournure dans le conflit, avec son prolongement dans une crise politique extérieure, donnant ainsi à ce qui n'était qu'une crise intérieure sénégalaise un aspect de crise internationale.

Les connexions externes d'un conflit local

41La mutinerie intervenue en Guinée‑Bissau le 7 juin 1998 a pour origine la découverte en janvier 1998 d'un trafic d'armes et de munitions destinées aux séparatistes casamançais. Même si les connexions bissau‑guinéennes au conflit casamançais ne sont pas nouvelles, la découverte de ce trafic a eu d'énormes conséquences au niveau de la politique intérieure guinéenne. En effet, une commission d'enquête parlementaire avait été nommée pour faire la lumière sur ce trafic et pour désigner les véritables auteurs du trafic d'armes. La commission d'enquête parlementaire était composée des députés du parti au pouvoir et des députés de l'opposition. La découverte du trafic a été à l'origine de la suspension pour "négligences" du Chef d'état‑major des forces armées, le Général Ansoumane Mané. Cette suspension a été accompagnée de l'arrestation d'une quinzaine de militaires dont plusieurs officiers (Bulletin Quotidien d'Afrique n° 15216, 8/6/98, p.28).

42La nomination le 6 juin 1998 d'un nouveau Chef d'état‑major en la personne du Général Humberto Gomes a été le détonateur de la mutinerie d'une partie de l'armée conduite par Ansoumané Mané. Ce dernier n'a pas admis son exclusion définitive de l'armée ni l'accusation d'être le responsable principal du trafic d'armes vers la Casamance. Cette imputation lui a semblé d'autant plus inadmissible qu'il considère que son ministre de tutelle Samba Lamine Mané, un des principaux médiateurs dans le conflit casamançais, et plusieurs autres officiers supérieurs, ont trempé dans ce trafic. Par ailleurs, certains partis de l'opposition ont même exigé que le Chef de l'État Joao Bernado Vieira soit lui‑même entendu par la commission d'enquête parlementaire, dans la mesure où son nom a été plusieurs fois cité dans le rapport d'enquête.

43Les combats consécutifs à cette mutinerie opposent depuis le 7 juin 1998 mutins et forces armées demeurées loyales au Président Vieira. Dès le début des hostilités, les mutins sont parvenus à prendre le contrôle du principal dépôt d'armes et de munitions de l'armée bissau‑guinéenne situé à Bra, de l'intendance militaire, et de l'aéroport international Bissalanca. Aussi, malgré les appels répétés du chef de la junte militaire de ne pas voir les pays tiers s'immiscer dans une affaire considérées de politique intérieure, la Guinée Conakry et le Sénégal ont respectivement envoyé des troupes en soutien des forces loyalistes. En définitive, c'est plus de 1500 soldats guinéens et sénégalais qui tentent de rétablir l'ordre en Guinée‑Bissau. L'intervention des deux pays repose sur des accords de défense signés en 1975 et qui lient les deux pays à la Guinée‑Bissau. Avec l'intervention des troupes sénégalaises et guinéennes, la mutinerie de Bissau a pris de facto une tournure et un caractère de crise internationale (Bulletin Quotidien d'Afrique n° 15219, 11/6/98, pp. 20‑21).

44Au delà de l'accord de défense signé entre les deux pays en 1975 et que les autorités sénégalaises invoquent pour justifier leur intervention, tout indique que le problème casamançais apparaît comme l'élément déterminant de cette intervention. Officiellement l'intervention sénégalaise est justifiée par la volonté de légitimer un régime démocratiquement élu. En réalité, la participation des troupes sénégalaises au côté des troupes loyalistes répond à deux objectifs : d'une part elle vise à pérenniser et à soutenir l'action du Président Vieira qui a manifesté des gestes favorables à l'égard de Dakar dans la lutte contre les rebelles ; d'autre part à étouffer ceux qui soutiennent et combattent à côté des mutins bissau‑guinéens. Un autre aspect en rapport avec la crise casamançaise réside dans les affinités ethniques, la majeure partie des mutins appartenant aux groupes ethniques balant, biafada et diola (Bulletin Quotidien d'Afrique n° 15229, 25/6/98, pp. 18‑19).

45Pour tenter de sortir l'armée sénégalaise de ce bourbier, des tentatives de médiation ont été engagées d'une part par la Gambie, d'autre part par les pays lusophones de la Communauté des pays de langue portugaise (CPLP) et de la CEDEAO. La tentative de médiation gambienne conduite par le ministre gambien des affaires étrangères Sédat lobe n'a pas donné les résultats escomptés. Elle traduit également la divergence d'attitude entre la Gambie et le Sénégal à propos de la crise casamançaise. Cette divergence est apparue également à propos de l'opportunité d'une éventuelle intervention des forces de l'Ecomog en Guinée‑Bissau. Alors que le Sénégal avait opté pour une rapide intervention militaire et une implication directe de l'Ecomog dans le conflit bissau‑guinéen, la Gambie choisissait une solution politique et diplomatique qui pouvait permettre à la force d'interposition de l'Ecomog de faire respecter un éventuel cessez‑le‑feu. Les intérêts opposés des uns et des autres ne peuvent qu'entretenir de façon permanente des tensions dans cette partie de l'ouest africain qui se révèle comme une véritable poudrière et dont le conflit casamançais peut s'avérer comme le principal détonateur. Or il est encore temps pour ces pays de se rattraper et de stabiliser les tensions persistantes. L'accord conclu en septembre 1997 sur les questions de sécurité entre le Sénégal, la Gambie, la Guinée Conakry et la Guinée‑Bissau, peut y contribuer.

46La volonté exprimée par les pouvoirs publics d'assurer l'intégration politique de la Casamance semble réalisable, si l'on en juge par la promotion et la place faite aux hommes politiques casamançais dans le dispositif du pouvoir central et par l'application de la nouvelle réforme des collectivités locales. La persistance du conflit armé, qui ne cesse de faire de nombreuses victimes parmi les militaires, les populations civiles et les rebelles, traduit bien les limites de la régionalisation comme solution de la crise casamançaise. Ces événements attestent, si besoin était, que l'intégration politique de cette périphérie ne saurait être effective sans le règlement ou la pacification de cette partie du Sénégal. L'intégration dans l'économie nationale passe également par la prise en compte des potentialités agro‑industrielles et du marché casamançais, même si cette perspective semble à l'heure actuelle très éloignée. Le conflit casamançais est plus qu'une simple distorsion du lien entre un centre et sa périphérie. Il témoigne de la difficulté d'articuler le local au global, même dans un contexte de décentralisation avancée comme celui du Sénégal.

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Notes

1Le MFDC originel n'avait pas de visée indépendantiste. Une reconnaissance plus affirmée de la Casamance était uniquement souhaitée par les membres fondateurs.
2A celle époque Ziguinchor était la capitale de la région naturelle de la Casamance.
3Ce qui incite les observateurs à qualifier avec empressement celle crise de conflit ethnique.
4Sopi signifie changement en langue wolof.
5Il s'agissait de Marcel Bassène, ancien membre influent du PDS qui a perdu aux dernières législatives de mai 1998 son mandat de député de Casamance. Divers organismes et structures vont se succéder pour coordonner les tentatives de règlement du conflit casamançais.
6En théorie cette tentative de durcissement des responsables de ce front n'était destinée qu'à l'usage interne. Dans la réalité, ces responsables bénéficient de la protection des forces de sécurité et d'un confort matériel non négligeable fourni par les pouvoirs publics.
7Ce fut le cas avec les événements du Rwanda, du Burundi ou du Zaïre.
8Les premières tentatives étaient celles de l'Association des ressortissants de Sédhiou (ASSORES), et du Comité pour la rénovation de Ziguinchor (COREZI). Depuis quelques années, et dans le cadre des différentes stratégies de pacification de la région, ce sont l'Association pour le développement de la Casamance (ASDEC) et le mouvement des femmes casamançaises qui ont pris le relais.
9Voir le rapport de Jacques Charpy, réalisé en 1993 suite à la demande faite à la France par le gouvernement sénégalais et les responsables du MFDC afin d'expliciter la réalité historique et administrative de la Casamance par rapport au Sénégal.
10Cela a changé avec les nouvelles compétences que la loi de février 1996 a accordé aux régions.
11Jusqu'à cette période, la région était perçue comme une zone d'opposition du fait de l'activisme politique des principales personnalités locales.
12Le cas du marabout A. Cissé député est révélateur. Sa fortune et la disponibilité des populations à son égard ont permis au Parti Socialiste de redorer son blason dans le département de Sédhiou.
13Loi 72‑25 du 19 avril 1972.
14Le rapport du groupe de travail parle d'une "régionalisation sénégalaise".
15D. Darbon entrevoit divers aménagements juridiques sous la forme d'évolution de type unitaire, associatif ou sécessionniste.
16A ce propos, à la demande du gouvernement sénégalais, l'Agence canadienne pour le développement international (ACDI) finance un important projet.
17C'est le cas à Paris, Bordeaux, Lyon, Lille. Nice.
18L'armée sénégalaise avait installé les opérations militaires à environ 40 km à l'intérieur de la frontière avec la Guinée‑Bissau.
19Ce reproche me paraît un tantinet excessif, quand on sait que les forces du Front de libération nationale de Guinée‑Bissau (FLING) ont utilisé la région de la Casamance comme base d'attaque et de repli pendant la période de lutte pour leur indépendance.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Hassane Dramé, « Décentralisation et Enjeux Politiques. L'Exemple du Conflit Casamançais (Sénégal) », Bulletin de l'APAD [En ligne], 16 | 1998, mis en ligne le 27 octobre 2006, consulté le 26 avril 2017. URL : http://apad.revues.org/538

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Auteur

Hassane Dramé

Centre d'Etude d'Afrique Noire, BP.101, 33405 Bordeaux‑Talence Cedex (France). Tél./Fax. +33‑(0)5 46977404.

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Droits d’auteur

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