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Texte intégral

1La décentralisation est en cours en Haïti à travers la mise en place de trois niveaux de collectivités territoriales (département, commune, section communale). Cette décentralisation était prévue par la Constitution de 1987, mais les décrets d'application n'ayant pas été votés, il aura fallu dix ans pour que soient organisées les élections la permettant. Lesdites élections se sont déroulées sur plus de 6 mois couvrant la majeure partie de l'année 1997.

2Durant cette même année arrivait simultanément à expiration la décennie d'interdiction politique des "serviteurs zélés" et tortionnaires du régime duvaliériste, qui avait été également imposée par la Constitution de 1987.

3Il faut souligner, par ailleurs, que l'on venait d'assister, en 1995, à la dissolution de l'armée, disparition dont, comme nous le verrons, les conséquences pratiques sont loin d'être indifférentes au regard de notre problématique. Ayant joué un rôle de premier plan dans la structuration historique du pays (au point que l'on peut dire que le pouvoir civil n'en a été, la plupart du temps, qu'un masque), elle était, de fait, la seule institution nationale présente partout sur le territoire.

4La situation haïtienne actuelle est donc complexe et porteuse de bien des tendances contradictoires. Concernant ce cadre général, il faudra également garder en mémoire le mauvais fonctionnement du système judiciaire, la faiblesse de l'Etat et la menace, toujours présente, du retour à un système autoritaire.

5Au plan méthodologique, le présent travail s'appuie sur des sources secondaires, sachant qu'un certain nombre de points n'ont pu être approfondis, par manque d'informations lié essentiellement au fait que les média, s'intéressant d'abord au niveau étatique, n'ont pas produit grand chose sur les résultats des élections à la base, mais aussi du fait d'un contexte de grandes tensions autour des résultats. J'ai travaillé sur documents et, notamment, sur différents textes à propos du projet de loi électorale élaboré en 1991, sur la loi électorale de 1996, sur plusieurs hebdomadaires haïtiens (Haïti Progrès, Une Semaine en Haïti et Haïti Hebdo) dépouillés systématiquement sur une période allant de janvierl996 à fin octobre 1997 et sur diverses données fournies par d'autres quotidiens (Le Nouvelliste) ou hebdomadaires locaux, ou diffusées par l'Agence Haïtienne de Presse (AHP) notamment. Par ailleurs, j'ai bénéficié de quelques entretiens avec des responsables d'ONG ou de bureaux d'étude français travaillant sur Haïti qui m'ont permis de préciser certaines pistes de réflexions.

6Malgré les lacunes évoquées et l'absence de recul, puisque ces collectivités territoriales, tout juste créées, commencent à peine à fonctionner, il m'a paru intéressant d'évoquer ici les événements haïtiens, à titre de comparaison par rapport aux études sur la décentralisation en Afrique sub‑saharienne, et dont l'intérêt tient me semble‑t‑il essentiellement à la spécificité historique haïtienne et à l'histoire propre de l'Etat dans ce pays.

7En effet, au même titre que les Etats des pays africains depuis le milieu des années 80, l'Etat haïtien est aujourd'hui poussé par des bailleurs de fonds dont il est largement tributaire au "désengagement" et à la décentralisation. Ceci étant, concernant Haïti – et sans préjuger de ce qui peut se passer ailleurs ‑, "la question de la décentralisation n'est pas née uniquement d'une mode importée. Le concept a trouvé un écho local du fait qu'il traduisait [une réponse possible] à un malaise certain" (Oriol et al. 1995 :7), malaise découlant des problèmes fondamentaux s'imposant actuellement au pays et particulièrement de la dégradation de l'espace, tant urbain que rural, de l'incapacité de l'Etat à gérer les disparités sociales et à fournir les services de base aux populations, et de la rareté des institutions au niveau local.

8Suivant ces mêmes auteurs (ibid. : 15), les objectifs visés par la décentralisation sont :

  • un réaménagement des pouvoirs et des responsabilités qui permette une meilleure gestion de l'espace national ;

  • un rapprochement des citoyens des centres de décision ;

  • une valorisation de l'autorité des responsables locaux ;

  • des moyens efficaces pour les autorités locales de s'acquitter de leurs tâches.

9Ceci a donné lieu, durant les années 1991 à 1 996 surtout, à des débats importants touchant particulièrement au niveau de découpage pertinent pour le choix d'une collectivité territoriale de base correspondant à la réalité des communautés et à celle des moyens de leur administration, en fonction des réalités historique locales 1, les divers interlocuteurs étant à la recherche du cadre idéal "de regroupement, de mobilisation et de participation de la population" (Gratia 1996) dans une perspective de développement.

10Ce problème étant posé au niveau politique, dans un but de participation et d'implication réelle des populations à travers les collectivités locales, appelle deux questions qui ont donné lieu à de multiples discussions et que nous tenterons d'approfondir dans ce texte, quoique de façon inégale, en fonction des informations disponibles :

  • quelles sont les collectivités de base effectives ?

  • quelles sont les autorités reconnues par ces collectivités ?

11Au plan du peuplement, les premiers habitants connus de l'île, les indiens Taïnos, ayant été totalement massacrés aux tous débuts de la colonisation, il n'y avait plus, au moment de l'indépendance haïtienne, de société locale "d'origine". Pas de "coutume" donc, qui aurait été déjà inscrite de façon générale sur les terres du pays ni de traces prégnantes de l'organisation sociale des groupes préexistant à la colonisation. La nation haïtienne a été créée par une population venue d'ailleurs, elle même déportée là pour les besoins de la production de denrées coloniales, et dont la majeure partie, au moment de l'indépendance, était née ailleurs.

12On peut cependant parler, à écouter les actuels développeurs mais aussi à lire la production de tout un secteur d'intellectuels haïtiens s'intéressant au monde rural, d'une sorte d'équivalent du "référent pré‑colonial" africain. En Haïti, a en effet été élaborée ainsi une image idéal‑typique de la société paysanne à partir d'une idéalisation des communautés de nèg mawon 2, formées par des esclaves ayant fui les plantations. On a tenté de retrouver ce modèle dans le fonctionnement actuel des communautés rurales et c'est lui qui est implicitement repris quand la société paysanne est décrite comme "égalitaire" et "refusant l'Etat".

13Nous verrons que ce type de représentations n'est pas sans impact sur la pensée politique haïtienne actuelle et joue, notamment, un grand rôle dans les débats sur les transformations actuelles du système d'organisation politico‑administrative à l'échelle du pays.

14Mentionnée par le texte définitif de la loi de décentralisation, la référence à l'habitation (abitasyon) qui est une tentative effective de prendre en compte la réalité du monde rural haïtien, est en même temps une prolongation de cette redécouverte permanente. Elle comporte le risque de n'aboutir, malgré ses bonnes intentions, qu'à une nouvelle version de cette image d'Epinal.

Une décentralisation sans Etat ?

Eléments sur la trajectoire de l'Etat en Haïti

15Une des principales spécificités de la république haïtienne tient à la forme particulière d'investissement du territoire qui l'a caractérisée au moment de l'indépendance (1804). L'Etat haïtien créé par la population anciennement esclave, s'est en effet formé sur la réquisition des propriétés coloniales abandonnées par leurs propriétaires. Il n'y a pas eu prise en charge contrôlée par un Etat indépendant de structures héritées de la situation coloniale.

16Il existait à Saint Domingue, en principe, un gouvernement local situé à Port‑au‑Prince. Cependant la colonie était plutôt ‑ à lire les courriers des planteurs de l'époque présentés par Halgouet (1941) ou Mc Intosh & Weber (1959) et pour reprendre la formule de Georges Anglade (1982) ‑ une "juxtaposition de 5.000 plantations autonomes les unes par rapport aux autres, avec un goulot d'exportation unique vers la métropole". Les "habitations" de l'époque coloniale ‑ terme employé pour désigner les plantations, les exploitations agricoles coloniales ‑ fonctionnaient donc de façon autonome, chacune tournée, par ses propres circuits, sur l'exportation vers la métropole. Les colons étaient en conflit quasi permanent avec les représentants de l'Etat central métropolitain, sans réussir pour autant à se réunir en un groupe solide qui aurait pu mener une sécession et prendre la relève après la révolution française et les événements des années 1790.

17Ils furent tous balayés en 1804 par l'indépendance haïtienne, symbole d'autant plus fort qu'elle libéra le pays à la fois du colonisateur et de l'esclavagiste. L'Etat haïtien se bâtit alors à partir de ce que certains ont décrit comme une "table rase" (oubliant que la majeure partie de la population ‑ les anciens esclaves et affranchis ‑ resta dans le pays avec ses connaissances propres). La structuration proprement‑dite de cet Etat consista donc en une ré‑invention à partir de modèles externes et d'une population probablement très dispersée et désorganisée, en prenant pour base les modèles de l'époque (notamment l'économie de plantation), mais sans réinvestissement, comme cela a pu être le cas ailleurs, de structures étatiques préexistantes.

18Au cours du XIXe siècle, les tentatives de centralisation sur Port‑au‑Prince furent permanentes. Simultanément, les villes portuaires s'affirmèrent et, avec elles, de fortes identités régionales, remettant en cause régulièrement ce centralisme.

19Ce n'est qu'avec l'occupation américaine qui débuta en 1915 que la centralisation du pouvoir devint réalité avec la création d'une armée moderne et la diminution du pouvoir des provinces. Elle fut renforcée entre 1957 et 1986, par la dictature duvaliériste, l'Etat se montrant simultanément de plus en plus incapable de répondre aux besoins de la population.

20Depuis la chute de Jean‑Claude Duvalier en 1986, on assiste à une remise en cause générale du système politique accompagnée de l'exigence de profondes transformations de l'Etat. Certains ont pu parler en ce sens d'une "demande de décentralisation". La Constitution de 1987, qui se voulait porteuse des espoirs divers de la population, fut le support de la mise en forme de ces projets.

Des tentatives avortées de mise en place d'instances locales

21Si la Constitution de 1987 est le texte fondateur de la décentralisation telle qu'elle tente de se mettre en place actuellement, un certain nombre de structures la préfigurant avaient été créées bien avant, qui concernaient principalement le niveau de la section communale.

22L'actuelle section communale, anciennement "section rurale" est la plus petite entité du découpage administratif du territoire progressivement mis en place depuis l'indépendance (actuellement neuf départements, eux mêmes subdivisés en arrondissements, comprenant des communes ‑ au nombre de 133 ‑ regroupant 564 sections communales, 561 en 1987). D'étendues très variables (10 à 40 km2) et d'une population pouvant varier actuellement de moins de 1000 à plus de 40.000 habitants, les sections communales ne sont absolument pas homogènes.

23Elles ressortent, à l'origine, d'une subdivision militaire du territoire et en ce sens représentent l'unité de base du contrôle virtuel sur l'ensemble du pays, excepté la capitale et les villes. En pratique ce contrôle était exercé par les "chefs de section", qui obtenaient leur charge de l'armée d'Haïti 3. Chaque chef de section contrôlait un système hiérarchisé de collaborateurs, le nombre de ses adjoints variant avec la taille de la population et l'étendue de la section communale, pour permettre une couverture totale du terrain. Concentrant entre leurs mains tous les pouvoirs, le chef de section et ses adjoints avaient pour rôle en pratique de délivrer les laisser‑passer, de procéder aux constats, d'émettre des actes ou de juger des parties en cause.

24Ce rôle était d'autant plus important (et les abus de pouvoirs d'autant plus aisés) que la section communale, qui ne connaissait pas d'autre représentant du pouvoir d'Etat, constituait également l'unité administrative la plus critique du fait que plus de 8 Haïtiens sur 10 y vivent.

25La première constitution à faire état de la section rurale est celle de 1946, "malgré que ‑ depuis 1826 ‑ le Code Rural en parle sans toutefois la décrire" (Thomas 1988 : 15).

26De fait, dès 1912 le gouvernement haïtien projeta d'établir dans chaque section rurale de commune, "un conseil d'administration élu pour un an et présidé par un fonctionnaire". "Ce projet n'ayant jamais été voté, les constituants de 1946 ont introduit. pour la première fois (...) la section rurale en tant que subdivision de la commune. Puis ceux de 1950 lui ont donné une structure administrative "pour résoudre le problème de la décentralisation". Elle a institué un "conseil de notables" de douze membres au plus, à titre honorifique, ayant pour mission d'organiser la communauté rurale de manière à améliorer les conditions de vie dans les campagnes et à assurer la protection du paysan et la productivité du travail. Ce conseil devait être issu des délibérations de l'administration communale tous les deux ans pour le choix de ses membres" (Thomas 1988 : 50). Thomas souligne que ces dispositions constitutionnelles demeurèrent sans application.

27Un certain niveau de déconcentration administrative avait cependant été atteint avant 1987, avec par exemple la création de districts agricoles ou sanitaires. Au niveau politique, en revanche, peu de choses avaient été mises en place.

28La tentative la plus notable fut la création par François Duvalier, en 1962, des Conseils d'Administration des Sections Rurales (CASER devenus CASEC depuis que le terme de section communale a remplacé celui de section rurale). Le code rural de 1962 étant "la première tentative (...) de doter les sections rurales d'une administration civile" (Oriol et al. 199). Selon ce code, en effet, les sections communales étaient théoriquement administrées par les CASER dont les attributions étaient :

  • stimuler et maintenir le progrès dans les populations par l'action collective

  • promouvoir la création d'organisations d'utilité publique : écoles, dispensaires, sports, etc.

  • recueillir et administrer, au profit exclusif de la communauté, toutes cotisations volontaires, dons, pour financer l'exécution de ces projets

  • veiller à ce que les déclarations de naissance et de décès soient faites à l'officier d'état civil.

29Oriol et al. (1994 : 56) interprétaient le processus entamé avec la mise en place des CASER "comme une tentative pour faire arriver, au plus bas niveau du découpage de l'espace, des relais d'institutions civiles telles que la commune, la justice, les impôts, institutions qui n'ont pas dépassé le quartier en deux cents ans d'existence de la nation haïtienne" .

30Ceci dit, il semble qu'aucune structure administrative spécifique n'ait été prévue dans les sections rurales. Si les CASER existaient théoriquement, Murray affirmait, en 1977, n'en voir aucune trace dans la zone où il travaillait. "Excluant la petite aire géographique sur laquelle est localisée la ville, le territoire de chaque municipalité est divisé en un certain nombre de sections rurales. Le Code rural le plus récent. celui de François Duvalier, prévoit un conseil civil pour diriger chaque section rurale. Mais aucun corps de ce genre n'a été constitué dans l'aire de recherche, ni dans de nombreuses autres régions d'Haïti. Ce comité civil n'existe peut être nulle part dans le pays. Ainsi, le gouvernement des sections rurales est hors des mains de l'administration civile et tombe strictement sous la juridiction de l'armée" (Murray 1977 : 129).

31Thomas souligne de son côté que "aucun effort n'a jamais été tenté pour mettre en application les dispositions de ce code, sauf qu'exceptionnellement, en 1978, quatre CASER sont institués dans la commune de Petit‑Goave, sur la demande du DRIPP [organisme public financé par des fonds canadiens] pour les activités de sa mission concernant les paysans". Il précise que le DRIPP ne survécu pas "à l'épreuve de l'époque" et que les quatre CASER en question devinrent caducs jusqu'en 1986 (Thomas 1988 : 56).

32Après toute une période donc où les CASER eurent d'autant moins d'existence qu'ils étaient concurrencés par une structure proprement politique, les Conseils Communautaires, des élections locales organisées après la chute de Jean‑Claude Duvalier permirent qu'ils commencent à fonctionner, même s'ils eurent, durant toute la période suivante, l'image d'une sorte de conseil de notables, sans moyens et peu crédible aux yeux de la population ‑ d'autant moins crédible que, par ailleurs, jusqu'à sa disparition en 1995, le chef de section remplissait, outre un rôle de police rurale, une fonction administrative bien plus importante que lesdits conseils ‑.

33Si, depuis 1986, certains CASEC ont pu jouer un petit rôle dans le financement très partiel de certains projets, ils n'avaient donc pas joué, jusqu'en 1997, de rôle administratif réel.

Le projet de décentralisation

La Constitution de 1987

34Oriol et all. soulignent l'attention portée aux collectivités territoriales "perçues comme une institution nationale par excellence, démocratiquement élues et proches des populations défavorisées", et la tendance simultanée à les désigner "comme interlocuteurs privilégiés de l'aide internationale et comme institution nationale par excellence pour la démocratie et le développement" (Oriol et al. 1994 : 2)

35Comme nous l'avons vu, la Constitution actuellement en vigueur prévoit trois catégories de collectivités territoriales qui sont, dans l'ordre croissant, la section communale, la commune et le département.

36Chacune de ces collectivités est dirigée par un Conseil.

  • soit élu au suffrage direct (CASEC et magistrats ‑maires des communes)

  • soit élu au suffrage indirect (Conseil Départemental élu par l'Assemblée Départementale)

  • soit choisi au sein des différents conseils (Conseil interdépartemental formé d'un représentant de chacune des Assemblées départementales)

37Chaque conseil est assisté d'une assemblée. L'institution d'assemblées à chaque niveau de collectivité est la grande innovation. Ces assemblées sont, respectivement :

  • les Assemblées des Sections Communales (ASEC), élues au suffrage direct

  • les Assemblées Municipales (AM)

  • et les Assemblées départementales.

38Un dispositif complexe :

39Si le Conseil de section communale a un rôle exécutif, l'Assemblée de la section (ASEC) discute les propositions, l'assiste dans la planification des projets, prend les décisions nécessaires et contrôle tous ses actes. L'Assemblée est pensée comme une sorte de parlement local et est censée constituer le maillon entre l'Etat et la société civile (Castor 1997 : 166).

40Pensées comme des assemblées populaires, elles ont mission d'exercer une autorité de surveillance sur les mairies (assemblée municipale), CASEC (assemblée de la section communale) etc. "La participation veut dire que la population surveille la gestion des administrateurs et dit son mot dans les décisions engageant les collectivités. Seules les assemblées peuvent constituer les yeux, les oreilles et la voix de la population aux différents niveaux de l'Administration Publique. (...) Ce sont elles qui vont garantir une bonne utilisation des biens publics (sans accuser les élus) ; ce sont elles qui vont permettre à la population de participer à la planification nationale ; ce sont elles qui vont barrer la route de la magistrature aux mauvais éléments" (Elie 1991).

41Cette double structure découle de la façon dont les choses ont été pensées dès la Constitution de 1987 : "En chaque lieu de pouvoir. de responsabilité, un contre‑pouvoir ; c'est le «veye yo » 4 ,mot d'ordre des organisations populaires" (Oriol et al. 1995 : 11).

42Le CASEC comme l'ASEC sont élus au suffrage direct pour 4 ans. Nous l'avons vu, les CASEC se sont mis en place très tôt alors que les premières ASEC n'ont vu le jour qu'en 1997. Une succession de coups d'Etat militaires a en effet empêché la poursuite des dispositions concernant la décentralisation. Le bref intervalle de la présidence de J.B. Aristide, démocratiquement élu en 1991. permit cependant l'élaboration d'un premier projet de loi sur le sujet. Le coups d'Etat de septembre 1991 et les trois ans qui suivirent, empêchèrent de poursuivre en ce sens. Le projet de loi électorale de 1991, qui prévoyait de faire de la section communale l'unité de base de la décentralisation, a cependant été l'objet d'un certain nombre de débats ayant amené à des modifications importantes dans la loi effectivement votée en 1996 et qui a conduit aux élections de 1997.

43Certains des problèmes soulevés, comme ceux concernant le concept même de section communale et l'hétérogénéité de celles‑ci, n'ont pas été résolus cependant. Si pour certains, "il semble que la réalité moyenne d'une section communale d'environ 20 km² et regroupant environ 5.000 habitants, soit la plus viable" (HSI 1996), elle nécessiterait un immense redécoupage du territoire. Par ailleurs, "en créant les sections communales sans spécifier le statut des bourgs, la législation avait consacré une ambiguïté de taille : le bourg, la ville, ne constituaient plus un espace en soi : ils n'étaient ni une section communale (et donc n'élisaient pas de CASEC) ni une commune (ils en étaient une partie indéfinie)" (Oriol et al. 1995 : 18).

44En revanche, c'est cette loi électorale qui tait apparaitre, dans une logique de participation la plus large possible et pour la première fois depuis longtemps, l'habitation comme une unité territoriale et sociale il prendre en compte. Elle reste cependant très imprécise sur la définition et, comme nous le verrons, sur les modalités de représentation des habitations au sein des conseils communaux.

Quelles instances administratives de base ? sections communales et habitations

45Les élections de 1997 avaient pour but essentiel de créer les assemblées aux différents niveaux et les conseils non encore existants (c'est‑à‑dire au niveau des communes ‑ les CASEC au niveau des sections communales ayant été élus en 1995 ‑. des départements et le conseil interdépartemental agissant au niveau national).

Section communale ou habitation

46On a souvent entendu en Haïti, ces dernières années, la formule présentant "la section communale comme laboratoire de la démocratie", sorte d'acte de foi dans les capacités de la population rurale à donner une nouvelle orientation politique au pays.

47Cette dimension du découpage territorial a cependant été contestée plus récemment comme non représentative des communautés locales. La définition de l'unité de base du découpage territorial était l'une des dimensions principales du débat, celle qui retient notre attention ici. Les arguments s'opposaient à propos du choix entre :

  • une "section communale", d'histoire déjà ancienne et expression d'un quadrillage très réel du monde rural, mais présentée par ses détracteurs comme typique d'une vision technocratique et arbitraire de ce monde,

  • et une "habitation" (terme directement conservé de l'époque coloniale, la plupart des toponymes correspondants étant d'ailleurs les noms des derniers propriétaires de plantation au moment de l'indépendance), n'ayant aucune existence reconnue administrativement (quoiqu'il semble que, comme nous l'avons vu, les chefs de section aient eu pour habitude de nommer un adjoint par habitation dans la mesure où y résident des gens) désignée actuellement, comme la cellule de base du "pays réel", l'archétype de la "communauté locale".

48Il y a effectivement un fossé, et c'est l'un des constats qui ont marqué la réflexion sur la décentralisation entre 1991 et 1996, entre ces unités de base administrativement reconnues et les collectivités réelles dans lesquelles vivent les ruraux haïtiens.

49Comme l'a en effet écrit Murray (1977), la section rurale n'est absolument pas une communauté ou un village, dans quelque sens que ce soit. C'est plutôt un regroupement administratif relativement arbitraire de nombreuses "communautés" (que les gens désignent par le terme "abitasyon") pour des objectifs de "gouvernance". Et, selon cet auteur, "du fait que la section rurale est la plus petite unité administrative, les communautés réelles dans lesquelles vit la majorité de la population, n'ont pas d'existence juridique officielle".

50La mention et la prise en compte officielle des habitations dans la loi électorale de 1996 constituent en ce sens une nouveauté fondamentale. En effet, la nouvelle définition de la section communale (1996) qui la mentionne toujours comme la plus petite entité territoriale administrative de la République, précise qu'elle "regroupe des habitations" et en tire quelques conséquences qui ne sont pas indifférentes.

51"La section communale [...] est subdivisée en habitations et regroupements d'habitations dont le nombre est fixé par la loi portant délimitation territoriale" 5.

52C’est au niveau des Assemblées de Section communale (ASEC) que la reconnaissance de l'existence des habitations pourrait avoir des conséquences pratiques.

53En effet, si le nombre de membres à élire pour former les ASEC est déterminé suivant l'importance démographique de chaque Section Communale, il est précisé que :

  • "L'Assemblée de section Communale ASEC est formée de divers représentants élus des différents habitations ou regroupements d'habitations, à raison d'un Délégué par habitation ou regroupement d'habitations avoisinantes" (art. 33).

  • "Les différents membres d'une ASEC donnée doivent provenir obligatoirement d'habitations ou de regroupements d'habitations différents d'une même section communale" (art. 36).

  • "Les habitants en âge de voter de chaque habitation ou regroupement d'habitations élisent leurs représentants à la ASEC sur la base d'un Cartel dit composé, dirigé par un délégué principal. Ce cartel composé est à voter en bloc dans tous les bureaux de la Section Communale concernée" (art. 36‑1).

54On notera cependant que si les habitations sont mentionnées, il n'est pas question qu'elles soient toutes représentées (sachant qu'effectivement la population vivant sur une habitation donnée peut être d'importance très variable, de très nombreuses zones considérées par les paysans comme des habitations ne comprenant pour leur part que des terres le plus souvent exploitées mais inhabitées).

Caractéristiques des habitations

55Thomas constate que la configuration des sections communales dérive de celle des habitations qu'elles contiennent. autrement dit "de l'opportunité des établissements coloniaux et de la fragmentation du monde rural en une multitude de petites communautés appelées "Habitations", terme qui désigne toute étendue de terrain ‑ à l'origine d'un seul tenant ‑ à laquelle le nom d'un propriétaire unique est resté attaché ou la toponymie est issue du terroir. Il s'y mêle aussi, écrit Paul Moral (1959 : 123‑125), des lieux‑dits d'origine moderne, issus des noms des premiers occupants libres, d'accidents géographiques singuliers. de particularités locales de la végétation ou autres" (Thomas, 1988 : 23).

56Le terme créole abitasyon ou bitasyon désigne donc avant tout un territoire, plus ou moins précisément délimité. En second lieu, si l'on se place du point de vue des paysans, l'abitasyon désigne pour le cultivateur vivant au bourg, la zone de campagne où il a ses champs (zones qui se dépeuplent progressivement au profit desdits bourgs, surtout si elles en sont proches. et dont les exploitants sont probablement la plupart du temps originaires). C'est là également dans la mesure où il s'agit effectivement d'une terre familiale, que le vodouisant reviendra célébrer les" services", les cultes familiaux. En troisième lieu, le terme peut désigner, et c'est son sens le plus fort. une "localité". Un hameau et les champs environnants ou un ensemble de maisons dispersées sur une même zone rurale exploitée et habitée à laquelle est attribuée un toponyme donné. Dans ce cas, les "habitants" de la même habitation auront entre eux des liens tenant à une identité locale redoublée dans un certain nombre de cas par une identité lignagère plus ou moins lointaine, pouvant être matérialisée, là encore, par des services vodou, par des terres indivises. etc.

57Ces trois niveaux de sens sont présentés ici comme une hypothèse de travail ressortant de ce qui apparaît notamment, quand on évoque les questions foncières avec les paysans. Il faut souligner en revanche que cela ne modifie en rien la complexité des statuts fonciers et qu'il peut très bien y avoir sur une même habitation des terres d'Etat et des terres privées ou des terres familiales en indivision.

58Entité très mal connue donc, l'habitation le reste d'autant plus que l'imagerie ethnographique sur Haïti continue de mettre en avant la "cour" (en créole le lakou 6), dont la disparition progressive comme repère principal de l'organisation sociale et territoriale a été souvent évoquée, mais dont on n'a pas assez souligné et quasiment pas étudié le fait qu'elle s'est opérée probablement au profit de l'habitation.

59"Lorsqu'à la fin du XIXe siècle les agglomérations à base familiale éclatent, les liens de consanguinité font place aux liens de territorialité : les lakou se fondent alors sur la résidence dans un même lieu dit habitation, la propriété voisine des jardins, etc. On est ainsi passé des parentèles étendues à la famille restreinte et aux relations de bon voisinage (« vwazinay se janmi»)" (Anglade 1974 : 211).

60D'après un article de Prophète (1996), "une étude réalisée en 1988 sur les habitations du département du Sud‑Est [Agence Départementale du Sud‑Est (CN.A.P.), 1988] révèle, par contre, que plus de 90% des personnes interrogées ignorent ce terme voire l'existence même du «lakou». Cette notion a cédé la place à la notion de "localité :", qui paraît être une notion plus large n'incluant pas que les membres d'une même famille". Selon cette même étude, 92% de la population du département se répartirait à travers 48 sections communales entre 929 habitations.

61Anglade, pour sa part évaluaient en 1974 le nombre d 'habitations dans le pays à environ 30,000, chacune pouvant compter jusqu'à plusieurs centaines de personnes (moins de 300 habitants selon Anglade) unies "par ces liens de territorialité qui s'expriment autant au niveau de la production et de la commercialisation qu'au niveau des activités sociales et culturelles" (Anglade 1974 : 211).

62Le terme abitasyon, dans son acception actuelle, concerne donc également, au plan social, une large communauté de voisins, héritiers, exploitants ou propriétaires fonciers liés par des liens du sang ou de clientèle ou de parrainage. On peut voir que cette appellation engage différents registres jouant des rôles fondamentaux dans le monde rural :

  • le lien à la famille élargie,

  • le lien à la terre (familiale ou non).

  • le rapport à l'histoire qui se fait principalement à travers l'histoire personnelle et familiale, mais aussi à travers le culte vodou,

    un aspect "mystique" qui relie entre eux les hommes actuels, ceux du passé et la terre familiale à laquelle sont attachés les lwa 7 hérités.

63Ces liens sont largement soulignés dans le débat qui oppose les tenants de l'habitation aux défenseurs de la section et il semble clair que la première soit actuellement l'unité la plus pertinente au plan social : "... que la communauté rurale soit appelée une bitasyon ou un lakou, et en dépit de l'absence de reconnaissance officielle juridique (...) elle constitue une unité sociale critique au plan anthropologique..." (Murray 1977 : 129‑132).

Les autorités locales

64La question, ancienne, des autorités légitimes du point de vue de la population rurale est très probablement un des problèmes centraux qui se posera dans la pratique. Nous ne la développerons pas ici mais on peut relever que le code rural de Boyer, en 1826, prévoyait des "conseils de notables" sur les sections agricoles et que celui de François Duvalier évoqué ci dessus précisait que le président du CASER devait être un notable de la section. Par ailleurs Bastien (1951) décrit l'attribution fréquente du rôle de chef de section à la personne du patriarche d'un lakou important.

65Ces tendances sont loin d'avoir disparues et dans un premier projet de loi, cité par le journal mensuel en créole Dizon pèp la (n°10, 1991), il était proposé de choisir les représentants des sections parmi :

  • les candidats notables,

  • les candidats des groupes politiques,

  • les candidats des organisations paysannes,

  • et les candidats curés ou pasteurs.

66Cette proposition n'a pas été retenue. Nous évoquerons plus loin à ce sujet les tendances visibles dans les quelques informations que l'on a pu obtenir comme sur les résultats des élections aux assemblées des sections communales (ASEC).

Éléments sur le déroulement des élections

67Durant l'année 1997, ont donc été organisées et réalisées, dans des conditions très discutées, les élections visant à créer ces nouvelles collectivités territoriales et, notamment, à mettre en place les Assemblées des représentants de ces diverses collectivités territoriales.

68Nous ne nous intéresserons ici qu'aux assemblées de base, celles qui ont été créées au niveau des sections communales. Les élections des représentants aux ASEC ont eu lieu en avril 1997 8. Pour être candidat à une Assemblée de section communale, il fallait notamment,

  • être Haïtien né et âgé de dix‑huit ans accomplis au moins,

  • Avoir résidé dans la Section Communale deux ans avant les élections et continuer à y résider,

69La fonction de membre de l'ASEC "est incompatible avec celle de membre du CASEC, du Conseil Municipal, de membre de la Police, de membre du Corps Judiciaire, de Délégué, de Vice‑Délégué ‑ niveau des préfectures et sous‑préfectures ‑, de Député et de Sénateur" (art. 30).

70Lors d'une étape suivante, par les élections du 6 avril, les ASEC devaient elles mêmes choisir des délégués de section qui, avec les délégués des villes, forment les assemblées municipales.

71Aucun des membres de ces assemblées n'est employé de l'Etat (contrairement aux élus municipaux et des CASEC qui touchent un salaire mensuel, assez faible d'ailleurs). Ils ne peuvent prétendre qu'à des "frais de représentation spéciale et de participation au séances de chaque session".

72Il a été très difficile, même pour des observateurs vivant sur place, de savoir ce qui s'est passé dans les élections des ASEC et délégués des villes, car la plupart des candidats se présentaient comme indépendants alors qu'en pratique, ils étaient souvent fortement identifiés par la population à l'un ou à l'autre des partis politiques majeurs (les frères ennemis : OPL, et Fanmi lavalas ‑ parti de l'ex‑président Aristide ‑, le KOREGA, etc.).

73Ce qui est sûr c'est que la participation électorale a été extrêmement faible : environ 50% seulement des électeurs potentiels se sont inscrits sur les listes, et le nombre effectif de votants a été globalement inférieur à 10% des inscrits (soit environ 5% des électeurs potentiels). Ceci est d'autant plus frappant qu'en 1987 pour le vote de la constitution, et en 1990 pour les élections présidentielles, la participation avait été massive.

74On pouvait se demander si dans les ASEC n'allaient pas se retrouver les anciens adjoints aux chefs de section, qui étaient de fait les pouvoirs principaux en milieu rural (d'autant qu'ils étaient également souvent à ces postes parce que déjà notables locaux). Il semble qu'il n'en soit rien et qu'actuellement, les ASEC, dont on aurait également pu imaginer également qu'elles soient très largement investies par les membres des organisations paysannes 9 et leaders paysans locaux, se trouvent plutôt investies par des militants de base pro‑Aristide (la Fanmi Lavalas ayant remporté 70% des sièges), issus dans un certain nombre de cas des mouvements Ti Legliz, ou parfois, aux dires de certains, meneurs dans les moments d'effervescence politique et les mouvements de déchoukaj 10 qui ont pu leur être associés.

Constats et tendances

75Dans ce contexte, il faut souligner tout d'abord le manque de crédibilité des collectivités territoriales et notamment des ASEC, du fait du déroulement même des élections 11.

76Les développeurs qui, quand à eux, disent pour le principe envisager de s'appuyer sur ces nouvelles structures, dénoncent en privé leur manque de moyen et la réalité du manque de représentativité des ASEC (les CASEC au contraire avaient été assez honorablement élus en 1995 : 50% de votants). Il ne faut pas à ce point de vue sous‑estimer les conflits potentiels entre les CASEC élus en 1995 et plutôt de tendance OPL et les ASEC composées d'une très grande majorité de proches de la Fanmi Lavalas. On se rend compte que ces structures risquent de reproduire à la base les conflits entre le président haïtien (Fanmi Lavalas) et les chambres (majoritairement OPL, qui nomment le chef de gouvernement). Cependant, les problèmes sont limités par le fait qu'ASEC et CASEC n'ont, pour l'instant, aucun moyen matériel et que ceci retentit fortement sur leurs possibilités d'action.

77Suzy Castor (1997 : 169) évoquait une "réelle difficulté de la part des partis politiques et des organisations de base à utiliser l'espace institutionnel qui leur est offert. Habituées à se mobiliser pour avoir plus d'autonomie face à un Etat qu'elles combattent à partir de l'opposition, elles se trouvent confrontées à la difficulté de relever le défi de la transformation de cet Etat. Particulièrement dans un contexte de transition et de construction de relations politiques, la rupture n'arrive pas encore à se réaliser entre une vision anti‑institutionnelle de la politique et une politique de participation" .

78Ceci étant, c'est surtout maintenant que l'épreuve des élections est passée que vont se préciser les orientations réellement prises. Quelques pistes peuvent être d'ores et déjà indiquées et vont être abordées en conclusion.

Conclusion

79En ce qui concerne le niveau administratif, la Constitution de 1987, dans sa section concernant la section communale, prévoit, à l'article 64, que : "L'Etat a pour obligation d'établir au niveau de chaque Section Communale les structures propres à la Formation sociale, économique, civique et culturelle de la population".

80Or "Décentraliser suppose qu'on décentralise des structures qui existent et fonctionnent au niveau central ou encore qu'on rende autonomes des structures déconcentrées d'une administration centrale. Or ce n'est pas le cas actuellement en Haïti. Sauf l'Armée d'Haïti, aucune institution haïtienne ne s'était implantée plus loin que les bourgs et les villes de province" (Oriol el al. 1995 : 20). En ce sens, "… l'urgence aujourd'hui est à l'affirmation de l'Etat et au renforcement de l'autorité de l'Etat". Et il s'agit d'élaborer "une nouvelle conception de l'Etat dont les collectivités territoriales seraient d'emblée partie prenante (".) La première étape n'est donc pas de décentraliser au sens propre du terme. C'est d'abord une volonté ferme de réaménager des pouvoirs entre le niveau local et le niveau central de l'Etat. A partir de ce qu'il faut bien appeler un parti‑pris de décentralisation, il s'agira, en fait, de mettre en place un processus par lequel l'Etat central cédera graduellement, sur une période relativement étendue, certaines de ses fonctions au profit des (...) institutions‑relais de l'Etat à travers l'espace national" (Oriol et al. 1995 : 21).

81En ce sens, et c'est ce qui ressort des débats de ces dernières années, au plan politique, le problème de la décentralisation ne se pose pas dans les termes d'un partage du pouvoir d'Etat ou d'affaiblissement d'un pouvoir central. L'enjeu semble être, au contraire, face à un Etat "faible" de tenter de le structurer en renforçant la base des élus et en donnant à celle‑ci une structure et des moyens qui la rendent crédible. Idéalement, la problématique haïtienne de construction de collectivités territoriales devrait donc s'entendre, paradoxalement, comme une tentative de renforcement de l'Etat.

82Les écueils sont cependant nombreux et nous terminerons en en évoquant un certain nombre qui indiquent également des pistes possibles de réflexions et de travaux ultérieurs.

83Le manque de connaissance du système par les élus eux‑mêmes est souvent évoqué (Thomas 1988, Castor 1997, Oriol et al 1995) et c'est l'un des points qui demanderont probablement le plus de temps pour se résoudre. Cependant un certain nombre de structures se mettent en place, telle la Fédération Nationale des Maires d'Haïti (FENAMH) qui a tenu sa première assemblée générale fin mars 1998 autour du thème "décentralisation et participation".

84"Les délégués des Conseils Municipaux ont appelé l'exécutif et le législatif à établir un cadre juridique régissant les rapports entre le pouvoir central et les collectivités territoriales. Les municipalités se proposent d'augmenter les services fiscaux dans les communes pour parvenir à une réelle autonomie. (...) Concernant la question agraire, les maires ont annoncé la création d'une commission chargée de formuler des propositions aux autorités" (Agence Haïtienne de Presse fin mars ou début avril 1998).

85On assiste également à des mouvements de regroupements des CASEC ‑ dans le département du Sud par exemple‑ ces collectifs se faisant connaître à l'occasions d'interventions et de déclarations diverses. Un certain nombre de problèmes apparaissent notamment liés à l'absence de police en milieu rural. La Police Nationale Haïtienne, encore en cours de formation, n'est présente actuellement que dans les villes et les bourgs (sièges des communes). Depuis la dissolution de l'armée il n'y a en pratique, dans les sections communales, plus personne qui soit en mesure de régler, à un premier niveau, les différends quotidiens. On peut relever, dans les dépêches de l'Agence Haïtienne de Presse, nombre de textes émanant de divers CASEC se plaignant de se retrouver, sans aucun moyen, en première ligne, et constatant ne plus pouvoir empêcher des lynchages.

86Au plan des rapports entre collectivités locales : Une disposition aurait été prise, courant 1996 semble‑t‑il, de transférer aux délégations (c'est‑à‑dire les préfectures d'arrondissement) les feuilles de paye des membres des CASEC. Si c'est bien le cas, ceci reviendrait à une tentative de contrôle et à un empiétement sur les attributions antérieures des mairies (Castor 1997).

87Concernant le budget des collectivités nouvellement créées, la loi du 2 septembre 1996 a permis en principe la création d'un fonds pour les collectivités territoriales à partir d'un pourcentage de certaines taxes et redevances perçues par l'Etat.

88Cependant un certain nombre de réclamations ont déjà été déposées concernant la distribution de cet argent aux structures concernées qui se plaignent de n'en pas voir la couleur... Dans les faits, il semblait, d'après un responsable du Ministère de l'Intérieur, que si les fonds alloués aux mairies et aux CASEC ont été en principe débloqués, rien n'a encore été mis à la disposition des différentes assemblées (ASEC, Assemblées Municipales et Assemblées Départementales) (Agence Haïtienne de Presse, 9 mars 1998).

89Sur la question foncière, il ne faut pas négliger l'enjeu particulier qu'il y a autour du projet constitutionnel de confier aux collectivités locales la gestion des terres. L'article 39 de la Constitution de 1987 prévoit en effet "que les sections communales aient un droit de préemption pour l'exploitation des terres du domaine privé de l'Etat" et désigne les "communes comme gestionnaires privilégiés des biens fonciers du domaine privé de l'Etat situés dans leur localité, lesquels ne peuvent faire l'objet d'aucune transaction sans avis préalable de l'Assemblée municipale (délégués des ASEC plus délégués des villes)" .

90Cet enjeu est d'autant plus fort, dans le cas qui nous occupe, que les habitations, en principe représentées dans les ASEC, pourraient surprendre si elles s'affirmaient pour ce qu'elles semblent bien être : le niveau de gestion paysanne traditionnelle du rapport à la terre. Or du fait de l'imprécision des limites, des contestations sur la propriété (y compris et surtout peut être entre l'Etat et les exploitants, héritiers présumés, exploitants sans titres...) cette dimension est porteuse de bien des conflits potentiels. "Ceux qui s'occupent de cadastre et de contentieux savent combien il est difficile de se situer par rapport aux frontières mouvantes des habitations et des sections rurales" (Victor 1991).

91Sachant que nous sommes, par ailleurs, à l'échelle nationale, dans un contexte d'élaboration et de mise en place d'une réforme agraire, il faudrait creuser la question de savoir comment, en pratique, se répartissent les rôles entre l'Institut National de la Réforme Agraire (INARA) et les communes concernées par les distributions de terres dans diverses régions où il intervient.

92La question de la gestion de l'aide au développement est elle aussi fort complexe. Pour les développeurs, le problème principal qui se pose est, encore et toujours, de savoir qui sont les interlocuteurs possibles. Nous avons vu qu'ils n'affichent pas pour l'instant une confiance démesurée dans les structures locales nouvellement crées.

93Par ailleurs, et contrairement aux objectifs affichés de rendre les communes autonomes dans la gestion des budgets de développement, on constate qu'au niveau de l'Etat a été créée une structure chargée de centraliser l'aide et les projets. Pour renforcer les choses, il semble bien qu'en pratique les ministères respectifs. celui de l'Agriculture notamment, rapatrient tous les projets agricoles sous leur toit en s'arrangeant pour que l'argent n'arrive pas aux communes.

94En bref, de nombreuses interrogations subsistent sur les capacités des collectivités territoriales haïtiennes et de la section communale notamment, à prendre leur place. La volonté affichée de l'Etat de déléguer une part de pouvoir dans des domaines aussi cruciaux que la fiscalité, le foncier, la gestion de l'aide au développement ‑pour ne citer que ceux là‑ semble empreinte de bien des contradictions, et si la tentative actuelle de concrétisation d'une politique de décentralisation semble aller plus loin que les précédentes dans la forme, rien n'est encore gagné sur le fond.

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Notes

1Oriol, Guerrier et Vincent proposaient, quand à eux, en 1995, deux niveaux de collectivités territoriales "qui seraient en même temps les uniques divisions administratives du territoire" : la commune et l'arrondissement. Leur proposition n'ayant pas été retenue et le texte cité ne m'ayant été communiqué que très récemment, je ne développerais pas leur point de vue ici. malgré l'intérêt de leur argumentation.
2Les communautés d'esclaves marrons en Haïti furent une réalité, mais il est probable qu'on en ait beaucoup exagéré l'importance relativement à d'autres régions. L'organisation sociale paysanne semble plutôt s'être articulée globalement, de la période coloniale à nos jours, autour d'un investissement de plus en plus important des places à vivres (production alimentaire locale), au détriment de la production de denrées d'exportation.
3Ce jusqu'en 1991, date à laquelle ils sont devenus "Agents de police communale" placés sous le contrôle du Commissaire du gouvernement avant de disparaître avec la dissolution de l'armée d'Haïti.
4La formule illustre bien la posture politique des organisations populaires et des partis d'opposition, au sortir de la dictature et jusqu'à aujourd'hui : veye yo "surveillez‑les" dans le sens de "prenez garde à eux".
5Cette dernière phrase semble contredite par Thomas (1988) qui soutient pour sa part que "de mémoire d'homme, aucune étude sur le dénombrement des habitations n'a encore été effectuée" Ayant étudié la question il cite un bulletin du Service National haïtien des Endémies Majeures qui recenserait "approximativement 23.094 localités rurales" et fournit lui‑même une liste des habitations des deux sections communales de la commune de Terrier Rouge dont on ne sait d'où elle provient. L'Institut Haïtien de Statistiques et d'Informatique (IHSI) dispose quant à lui d'une série de cartes, plus ou moins précises, des Sections rurales, mentionnant les habitations qu'elles contiennent avec leurs limites. Thomas insistait pour sa part sur la nécessité d'un cadastre ou d'un parcellaire détaillé pour une connaissance réelle et précise des habitations.
6"La cour était jadis l'ensemble des cases habitées par les membres d'une famille étendue, groupées autour de celle du patriarche. Il y a un siècle et plus. les cours se confondaient peut être avec les habitations, mais de nos jours, les liens familiaux sont devenus trop lâches pour maintenir les paysans ainsi groupés, sauf cas exceptionnel" (Métraux, 1951 : 7). Habitation est la notion la plus utilisée dans les campagnes haïtiennes. Elle semble recouvrir un niveau d'organisation d'un certain nombre de lakou et d'exploitations et les parcelles de ces exploitations seraient le plus souvent dans une même habitation, etc. La notion d'habitation (qui nous paraît fondamentale dans le monde rural haïtien) n'a pas encore fait l'objet d'une étude systématique" (Anglade 1974 : 211 ).
7Iwa : être surnaturel du vodou. Habituellement traduit par "dieu" ou "esprit", désigne d'anciennes divinités africaines importées par les esclaves et un grand nombre de divinités d'origine créole.
8Les résultats furent publiés le 3 juillet 1997 alors que toutes les circonscriptions n'avaient pas encore procédé au vote et que celle qui ne "avaient pas fait ont voté seulement le 6 juillet suivant.
9En pratique, il faut relever que les organisations paysannes ‑ qui avaient fleuri en 1991 ‑ se sont écroulées durant les trois ans du gouvernement de facto. Si elles sont réapparues depuis octobre 1994, date du retour d'Aristide, et que leur nombre a explosé depuis, elles n'en ont pas moins perdu une grande partie de leur force et de leur crédibilité. A partir de fin 1994, les organisations paysannes et organisations non gouvernementales se sont multipliées, mais elles n'avaient dans un premier temps ni argent ni projets.
10Littéralement, le terme signifie "désouchage", arrachage d'une souche et des racines d'un arbre abattu. Il a pris une signification particulière depuis 1986, suite au départ de Jean‑Claude Duvalier, désignant en pratique les pillages et destructions de locaux administratifs ou de propriétés de personnalités duvaliéristes allant parfois jusqu'au lynchage, et évoquant l'objectif d'éradiquer totalement le duvaliérisme du pays.
11Pour donner une idée des tensions qui ont entouré les élections, le simple fait d'évoquer l'existence de résultats (ce qui était nécessaire pour tenter de les obtenir) amenait le demandeur vivant en Haïti à être automatiquement classé comme proche de la Fanmi Lavalas, ce parti étant accusé de façon virulente par ses opposants d'avoir remporté lesdites élections par pure magouille ! Est‑il besoin de préciser que je ne les ai toujours pas obtenus ?
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Pour citer cet article

Référence électronique

Véronique Dorner, « La Décentralisation en Haïti », Bulletin de l'APAD [En ligne], 15 | 1998, mis en ligne le 20 décembre 2006, Consulté le 29 août 2016. URL : http://apad.revues.org/565

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Auteur

Véronique Dorner

Anthropologue ‑ 18 bis, rue David d'Angers, F‑75019 Paris (France).

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